家住衡陽的宋國華（化名）明顯感到，從去年下半年開始，房價漲得有些過猛。
年過五旬的宋國華一直生活在衡陽這座南方小城，在他的印象中，衡陽的房價一直較為平穩，雖有上漲，尚在可承受的范圍。對于這一輪瘋漲，宋國華也說不清具體是從幾月份開始的，只是突然發現，僅僅幾個月時間，房價就已經漲到每平米6000元左右，這對于工薪族而言，實在有些吃不消。
衡陽市人力資源和社會保障局數據顯示，2017年，衡陽市在崗職工月平均工資4647元，而據衡陽市住房和城鄉建設局發布的數據，2017年衡陽中心城區商品房住宅的均價為4800元/m2，與社平工資基本持平。
在當地政府部門看來，“衡陽市房地產市場已出現理性回歸，銷售價格也較為穩定”，也正因為如此，2018年12月26日，衡陽市發改委與衡陽市住建局聯合發布《關于暫停執行<關于規范市城區新建商品房銷售價格行為的通知>的通知》，宣布將自2019年元旦起暫停執行限價令。
吊詭的是，限價令在第二天就出現反轉，2018年12月27日，衡陽市政府發文撤銷《關于暫停執行〈關于規范市城區新建商品房銷售價格行為的通知〉的通知》，理由是前述通知“對穩控房價的復雜性判斷不精準，對穩定預期的持續性認識不充分，文件出臺引發了市場的誤解和網上的炒作，其影響有悖于部門出臺文件的初衷”。
這“朝令夕改”的操作，使處于湖南中南部的衡陽市迅速成為全國關注的焦點，也將地方政府對樓市的微妙態度展現得淋漓盡致。
試探性微調
最近，中國各省區市兩會密集召開，住房問題成為各地方政府工作報告中不可或缺的內容，加大調控力度，完善市場監管機制，或將成為2019年地方政府對房地產市場的政策方向。
在2018年年末召開的中央經濟工作會議上， “房子是用來住的、不是用來炒的”這一定位再次被重申，提出“因城施策、分類指導，夯實城市政府主體責任，完善住房市場體系和住房保障體系”。
此次中央經濟工作會議再次強調“因城施策”，提法也從“分類調控”改成“分類指導”，意味著房地產調控不再“一刀切”，地方政府或將擁有更大的自主權。
就在中央經濟工作會議召開的前一天，有些地方政府房地產政策開始松動。2018年12月18日，山東菏澤率先提出取消一二手房限售，成為第一個發出樓市松綁信號的地方政府。在中央明確地方政府主體責任之后，多個城市紛紛放寬購房限制，短短一個月內，深圳、廣州、珠海、上海、衡陽、青島等城市先后對樓市進行微調。
經歷了兩年緊縮的調控之后，房地產市場似乎要迎來一輪寬松期，而在“房住不炒”的主基調下，地方政府將如何發揮“主體責任”，成為博弈的關注點。
值得注意的是，衡陽發改委和住建局發布的取消限價通知，落款日期是2018年12月19日，也就是在文件印發一周后才對外公布，卻僅“存活”了一天就被市政府撤回。衡陽市政府對房地產調控政策的謹慎和試探意味可見一斑。
2018年12月，社科院發布《中國住房發展報告（2018-2019）》指出，綜合房地產市場周期、前期需求釋放以及政策調控的多重影響，進入2018年下半年后，隨著持續三年的調控政策逐漸顯現效應，部分城市樓市逐漸顯露疲態，土地溢價率不斷下降、土地流拍不斷增加，部分城市的庫存又進入上升通道。
社科院的報告預計，未來，一線城市可能微調調控措施，保持調控政策的適度；二線城市可能最具放松的沖動和條件，激活樓市的熱度；三四線城市可能動用干預之手，極力維護樓市的溫度。
實際上，在這一輪微調中，沖鋒在前的，不光有菏澤、衡陽等三四線城市，也有廣州、珠海、深圳等一二線城市。
此外，中央經濟工作會議還提出，宏觀政策要強化逆周期調節。在中國房地產及住宅研究會副會長顧云昌看來，這同樣也是對房地產調控提出的要求。據他研究發現，房地產市場是有周期性的，從1998年住房制度改革20年以來，大概三年多時間一個小周期，而在這三年多時間中，有一年半到兩年的時間是上升期，還有一年到一年半是下行期。
去年以來，特別是去年下半年以來，中國房地產市場總體進入下行期，“對于房地產市場調控而言，下行的時候，要阻止下行速度不要太快，上升的時候要防止上升的力度不要過高”。顧云昌認為，在過去經濟上揚，特別是樓市上揚的時候，采取了限價、限購、限售等政策。而現在這些城市面臨較為明顯的下行趨勢，出現房價的增幅下降，甚至出現房價下降的情況時，根據逆周期調節原則，需要對房地產政策進行適當松綁。
“目前一些城市針對銷售下行的狀態，對房地產政策進行松綁，順應了樓市的情況。”顧云昌向《中國新聞周刊》解釋說，銷售的下降會直接影響到開發商拿地，因為他們對未來的預期感覺到有問題，所以會影響土地出讓。
顧云昌表示，去年下半年以后，地方政府的土地流拍次數明顯增多。“流拍會導致地方財政的土地出讓金和房地產相關稅收減少，所以地方政府有明顯的訴求，為了保證地方政府財政的正常運營，迫切需要對房地產市場采取必要的舉措。”
中國人民大學公共管理學院土地管理系副教授施昱年也認為，巨大的財政壓力是地方政府迫不及待對樓市政策松綁的主要原因。由于在中國的稅制結構中，來自土地和房地產的稅收極為有限，土地出讓金成為很多地方財政收入的一個主要來源。盡管2013年以后，土地財政占比越來越小，但在有些三四線城市，依然能占到財政收入的30%~40%。
來自財政部國庫司數據顯示，2018年，地方一般公共預算本級收入97905億元，地方政府性基金預算本級收入71372億元，而土地出讓收入為65096億元，土地出讓收入占到地方財政收入的1/3以上。
2016年上半年，為了“去庫存”，各地普遍對房地產市場采取較為寬松的政策，造成房價“瘋漲”。當年9月，中國開始啟動號稱“史上最嚴”的房地產調控政策，在不到10天時間里，就有19個城市先后出臺限購、限價、限貸、限售等政策，隨后，調控力度不斷升級，從一、二線城市擴大到三、四線城市。
“特別是強化限購之后，一些地方政府盡管還有賣地的渠道，但不少開發商已經停止在三四線城市拿地，這些地方政府面臨著巨大的資金困境，加上地方債壓力，某些三四線城市率先‘松綁’，其實是可以預期的。”施昱年向《中國新聞周刊》分析道。
“一刀切”政策修訂
在一些業內人士看來，除了財政壓力，這輪微調其實是對此前“一刀切”調控政策的修復。以棚改貨幣化安置政策為例，在不同的城市，去庫存的效果各不相同，衡陽曾面臨無房可賣的窘境，而菏澤被“限售”困住市場。
2015年7月，國務院印發《關于進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》，提出用三年時間改造包括城市危房、城中村在內的各類棚戶區住房1800萬套、農村危房1060萬戶。
2017年4月，住建部發布《關于加強近期住房及用地供應管理和調控有關工作的通知》，提出商品住房庫存量大、市場房源充足的三四線城市，棚戶區改造要以貨幣化安置為主，避免重復建設。
時任住建部部長陳政高曾對棚改貨幣化安置大加贊許，認為“既推動了去庫存工作，又減少了重復建設，提高了效率”。
被認為打響此次樓市“松綁”第一槍的菏澤市，2015年完成棚改20960戶，2016年完成62066戶，并在2016、2017年連續居全國設區市城市棚改首位。
過去幾年，大規模的棚改貨幣化安置，催化了菏澤樓市的火爆，也使得當地土地成交量持續增長，土地出讓收入更是讓當地政府賺得盆豐缽滿，在山東乃至全國都名列前茅。
據房天下數據顯示，在2017年1月至今，菏澤曾三次進入全國土地出讓金TOP20，分別是2017年7月，以38.6億元位居20位，2018年1~3月，以120.4億元位居第18位，2018年5月，以53.3億元排名第10位，排名不斷攀升。
然而，受“一刀切”的房地產調控政策影響，2017年11月，菏澤不得不采取了“限售”政策，這對較為依賴土地出讓金收入的當地財政而言，影響巨大。
2018年6月下旬，有消息稱棚改項目審批權將收回至國開行總行。10月8日，國務院常務會議指出，商品房庫存不足、房價上漲壓力大的市縣，要盡快取消貨幣化安置優惠政策。棚改政策的全面收緊，對于菏澤而言，更是“雪上加霜”——去庫存紅利消退，房地產銷售出現大幅下滑，或成為菏澤迫不及待取消限售的原因。
但在“取消限售”政策公布次日的一紙說明中，菏澤市住建局卻將原因引向了市民的購房需求，稱菏澤市限制新購和二手住房轉讓期限有關規定出臺后，有不少準備購買存量住房的市民，特別是棚改貨幣化補償的市民，因不能辦理過戶而無法購買合適的存量住房，要求取消限制轉讓期限規定的愿望十分迫切。
而近年來，受轉讓期限規定的影響，菏澤市二手房交易價格出現同比增長較快的勢頭。“為防止商品住房價格出現大的波動，促進房地產市場平穩健康發展，經過認真調查和評估，決定取消已出臺的限制新購和二手住房轉讓期限規定。”在說明中，菏澤市住建局如此解釋。
“由于房地產屬于不動產，具有明顯的區域性，因此在房地產整個運營中，城市之間出現嚴重的分化，但我認為這個分化不是調控造成的，而是因為中國的土地制度和土地供應都存在土地錯配的問題。”顧云昌表示，正因為如此，在一些三四線城市庫存很多，需要去庫存。而對于一二線城市，不僅沒有去庫存的訴求，還需要增加庫存，因為在庫存不足的情況下，會導致整個房地產市場的供不應求，造成房價的上漲。
在顧云昌看來，房地產市場的特殊性使得“一刀切”的政策難以奏效，不像其他大宗商品要降一起降，要漲一起漲，也正因為如此，此次中央工作會議提出因城施策，分類指導，將調控的權限更多地交給了地方政府。在建立房地產調控的長效機制過程中，必須想辦法解決土地錯配的問題。
施昱年則認為，從分類調控到分類指導，體現了房地產政策的系統性。原來的調控是一個管制手段，很難與其他的配套政策相結合。而從目前來看，必須要在財政壓力和調控政策之間取得一個平衡，這時候，中央的“分類指導”就非常重要。
比如地方政府面臨著地方債壓力，急于放開限購，而對于中央政府而言，需要轉變地方政府的調控思維，不再局限于房地產本身，只做頭痛醫頭、腳痛醫腳的管制，而是指導地方政府將調控的思路打開，跟地方債結合，跟政府的財政壓力結合，行成一系列配套措施。
除了財政政策，貨幣政策也和房地產政策密切相關。今年1月，央行宣布降準，業內紛紛認為這是對房地產市場的松綁信號，降準降息一向也被認為是房地產調控的重要風向標。
施昱年認為，除了利率之外，中央政府也可以通過股市等其他手段對房地產市場進行調控，但由于現在正處于經濟下行階段，政府這些手段只能慢慢調整，從利率突破，慢慢通過分類指導，讓地方政府可以用其他的渠道發行地方債，或是通過引資的方式增加地方財政收入，在引資的過程中，就會分散老百姓的投資，不再集中投資房地產等。“這是一個漸進的過程”。
小幅度“松綁”
“房地產市場的發展是上升還是下行，不僅影響地方財政收入，也會影響整個的宏觀經濟。”顧云昌注意到，此次中央經濟工作會議并沒有像此前那樣對房價提出進一步要求，這也是基于對中國宏觀經濟情況作出的判斷，但在他看來，現在的主要問題不是要防止房價過快上漲，而是要防止房價大跌。
在施昱年看來，目前各地方政府的微調政策，包括降低首付、公積金政策、取消限售、取消限價等，更多的是試探意味，而不是真正去突破限購，不會爆發大量的需求。而且這些政策大多是從供給端嘗試，放松供給，有利于穩定房價。
相對而言，廣東政策放開的步子邁得更大。2018年12月20日，廣州市住建委發布的《關于完善商服類房地產項目銷售管理的意見》指出，2017年3月30日土地出讓成交的房地產項目，其商服類物業不再限定銷售對象，個人購買商服類物業取得不動產證滿2年后可再次轉讓。4天后，廣州又對住房公積金提取政策進行微調，允許在廣州周邊城市異地購房提取公積金余額，政策放松趨勢隱現。
“廣州的政策相當于在需求側放松，會有一部分需求被釋放出來，但因為商住房的定價和純住宅定價是兩個不同市場，如果商鋪價格上漲，并不必然帶動住宅市場價格上漲。”施昱年說。
“很多房地產調控政策并沒有真正實踐過，大家都是摸著石頭過河。”施昱年認為，目前從一兩個城市的微調，到更多城市的微調，中央似乎是默許的態度，而且在他看來，只要不放開限購，透過其他途徑小范圍的松動，能夠為市場注入一些信心，其實并非壞事。
施昱年認為，在2019年，小幅度的“松綁”可能會成為一種趨勢，但不會蔓延到一線城市。北京、上海、深圳、廈門這四個城市或成為房地產調控的重點。”
